国办发〔2005〕46 号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
建设部、发展改革委、科技部、公安部、财政部、国土资源部《关于优先发展城市公共交通的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院办公厅
二○○五年九月二十三日

关于优先发展城市公共交通的意见

建设部 发展改革委 科技部
公安部 财政部 国土资源部

城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施。改革开放以来，我国城市公共交通有了较快发展，但随着经济社会发展和城镇化进程的加快，一些城市交通拥堵、群众出行不便等问题日益突出，严重影响了城市发展和人民群众生活水平的提高。优先发展城市公共交通是提高交通资源利用效率，缓解交通拥堵的重要手段。为解决好城市交通问题，促进城市健康发展，现就优先发展城市公共交通提出以下意见：
　　

一、进一步提高认识
　　

我国土地资源稀缺，城市人口密集，群众收入水平总体还不高，优先发展公共交通符合城市发展和交通发展的实际，是贯彻落实科学发展观和建设节约型社会的重要举措。各地区和有关部门要进一步提高认识，确立公共交通在城市交通中的优先地位，明确指导思想和目标任务，采取有力措施，加快发展步伐。要通过科学规划和建设，提高线网密度和站点覆盖率，优化运营结构，形成干支协调、结构合理、高效快捷并与城市规模、人口和经济发展相适应的公共交通系统。要进一步放开搞活公共交通行业，完善支持政策，提高运营质量和效率，为群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公共交通服务。要充分发挥公共交通运量大、价格低廉的优势，引导群众选择公共交通作为主要出行方式。
　　

二、充分发挥规划调控作用

（一）科学编制公共交通规划。交通规划是城市总体规划的重要组成部分。城市人民政府要在对交通现状、需求和发展前景进行充分调查研究的基础上，以公共交通为核心，通过编制实施城市综合交通体系规划、公共交通专项规划和轨道交通建设规划，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式。城市交通规划要与城市总体布局和人口产业分布相协调，确定发展战略目标、任务、有关技术和经济政策；综合考虑各种交通方式、换乘枢纽配置，以及与对外交通的衔接，重点确定公共交通结构、线网分布、场站布局、用地规模、建设计划等。
（二）保障规划的编制和组织实施。城市人民政府要大力支持公共交通规划编制工作，将规划编制所需经费纳入财政预算，确保编制任务的完成。要保持规划的严肃性和稳定性，保障规划的组织实施。采取有力措施，切实防止和纠正违反规划、侵占公共交通基础设施及其建设用地的行为，保证优先发展公共交通的需要。
（三）建立健全法律法规和标准体系。要从实际出发，借鉴国内外优先发展公共交通的成功经验，从规划、建设、管理等方面，加快建立确保公共交通优先发展的法律法规体系。要健全场站建设、车辆配备与更新、设施装备、服务质量等方面的技术标准体系。进一步强化法律法规和标准的指导作用，促进城市公共交通健康有序发展。
　　

三、完善公共交通基础设施
　　

（一）合理规划设置场站和配套设施。城市人民政府要按照城市公共交通规划要求，将公共交通场站和配套设施纳入城市旧城改造和新城建设计划；将公共交通场站作为新建居住小区、开发区、大型公共活动场所等工程项目配套建设的一项内容，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。已投入使用的公共交通场站设施，不得随意改变用途。对符合公共交通车辆通行条件的居住区，应设置公共交通线路及相应的站点。在城市主要交通干道上，建设港湾式停靠站，配套完善站台、候车亭等设施。按照“满足群众需求，不干扰正常通行”的原则，合理规划、科学设置小公共汽车和出租汽车停靠点。对未按规定配套建设公共交通场站等公共交通设施的建设项目一律不予审批、验收。
　　

（二）加强城市交通换乘枢纽建设。交通换乘枢纽是一体化交通系统的关键环节。符合条件的地区要建立换乘枢纽中心，引入各种交通方式，实现公共汽（电）车、大容量快速公共汽车、轨道交通之间的方便快捷换乘，以及城市交通与铁路、公路、民航等对外交通之间的有效衔接。换乘枢纽中心要配套建设机动车、非机动车停车场，配备相应的指向标识、线路图、时刻表、换乘指南等服务设施，方便群众使用。
　　

（三）推动智能公共交通系统发展。要积极利用高新技术，改造传统的公共交通系统，以信息化为基础，促进乘客、车辆、场站设施以及交通环境等要素之间的良性互动，推动智能公共交通系统建设。建设公共交通线路运行显示系统、多媒体综合查询系统、乘客服务信息系统，使广大乘客能够方便了解公共交通信息，合理安排出行。充分运用信息技术，建立电脑营运管理系统和连接各停车场站的智能终端信息网络，加强对运营车辆的指挥调度，提高运营效率。
　　

四、优化公共交通运营结构
　　

（一）大力发展公共汽（电）车。公共汽（电）车承担着城市公共客运的主要任务，要在稳步增加线路、延长营运里程、扩大站点覆盖面的基础上，优化线网结构和运力配置，满足人民群众日益增长的出行需要和多样化交通需求。公共汽（电）车线路和停靠站点要尽量向居住小区、商业区、学校聚集区等城市功能区延伸，方便人民群众生产生活。要采取有效措施积极扶持城乡之间的公共交通发展，引导城市公共交通向农村延伸服务，方便农村客运与城市公共交通的接驳换乘，解决农民出行难问题。小公共汽车作为公共汽（电）车的补充，是中小城市公共交通的主要形式，要充分发挥其优势，合理引导，规范发展。
　　

（二）有序发展城市轨道交通。城市轨道交通建设要坚持量力而行、有序发展的方针，与城市规模和经济发展水平相适应。要按照《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）要求，对经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市轨道交通项目予以优先支持。项目建设要严格按照城市轨道交通建设规划组织实施。轨道交通的建设和运营成本不能完全通过车票收入来平衡，要积极探索改革建设、运营和投融资体制，增加投入，促进轨道交通健康发展。
　　

（三）适度发展大运量快速公共汽车系统。大运量快速公共汽车系统是利用现代化大容量专用公共交通车辆，在专用的道路空间快速运行的公共交通方式，具有与轨道交通相近的运量大、快捷、安全等特性，且建设周期短，造价和运营成本相对低廉。具备条件的城市应结合城市道路网络改造，因地制宜发展大运量快速公共汽车系统。要在做好建设规划的基础上，处理好与其他公共交通方式的衔接和配合。
　　

五、保障公共交通的道路优先使用权
　　

（一）科学设置优先车道（路）和优先通行信号系统。要通过科学论证，合理设置公共交通优先车道、专用车道（路）、路口专用线（道）、专用街道、单向优先专用线（道）等，调整公共交通车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，提高公共交通车辆运营速度和道路资源利用率。公共交通优先车道要配套设置清晰、直观的标志标线等标识系统，使公共交通流与其他交通流明确区分，确保公共交通车辆的优先或专用路权。要通过合理配置公共交通车辆感应信号系统，调整交叉口信号周期、信号相位，设置公共交通车辆专用信号等措施，减少公共交通车辆在道路交叉口的停留时间，保**路优先通行权。
　　

（二）加强优先车道（路）和优先通行信号系统管理。城市人民政府要建立公共交通优先车道监控系统，加强优先车道和优先通行信号系统管理，对占用公共汽车专用道、干扰公共交通车辆优先通行的社会车辆依法查处，保证公共交通车辆对优先车道的使用权和优先通行信号系统的正常运转，提高公共交通车辆的运行速度和准点率。
　　

六、积极稳妥地推进行业改革

（一）改革投融资体制。要按照市政公用事业改革的总体要求，鼓励社会资本包括境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资、建设和经营。鼓励和支持公共交通企业采取盘活现有资产、改制上市等方式筹集资金。要把公共交通基础设施建设与周边地区用地开发统筹考虑，充分发挥项目建设的综合效益。
　　

（二）推行特许经营制度。有序开放公共交通市场，实行特许经营制度，形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。在实施特许经营的过程中，要防止片面追求经济收益，盲目拍卖出让公共交通线路和设施经营权，严禁将同一线路经营权重复授予不同经营者。对经营恶化、管理混乱、安全生产隐患严重的企业，要依法收回特许经营权。
　　

（三）加强市场监管。城市公共交通行政主管部门要加强对公共交通企业经营和服务质量的监管，规范经营行为，依法查处非法营运、妨碍公共交通正常运行、危害公共交通安全等行为。要逐步推行等级服务评定制度，开展文明线路创建活动，加强行业自律，促进企业不断提高自身素质。
　　

（四）提高服务水平。公共交通企业要科学调度车辆和编制运行图，加大行车密度，及时疏解客流，缩短乘客等候时间。要加快车辆更新步伐，积极选用安全、舒适、节能、环保的车辆，淘汰环境污染严重、技术条件差的车辆。要加强对公共交通场站、车辆、设施装备等的维护保养，为群众创造良好的乘车、候车环境。
　　

七、进一步加大政策扶持力度
　　

（一）提供财政支持。城市人民政府要对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设，以及车辆和设施装备的配置、更新给予必要的资金和政策扶持。城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设，并向公共交通倾斜。
　　

（二）规范补贴制度。对公共交通实行经济补贴、补偿政策。建立规范的成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，对公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价，合理界定和计算政策性亏损，并给予适当补贴。对公共交通企业承担社会福利（包括老年人、残疾人、军人免费乘车，学生和成人持月票乘车等）和完成政府指令性任务所增加的支出，定期进行专项经济补偿。
　　

（三）调整客运价格。要兼顾经济效益和社会效益，考虑企业经营成本和群众承受能力，科学合理地核定公共交通票价。发挥客运价格的导向和杠杆作用，继续保持低票价和低成本的优势，最大限度地吸引客流，提高公共交通工具的利用率。各种公共交通方式之间也要建立合理比价关系，实现优势互补，提高整个公共交通系统的运行效率。
　　

（四）实行用地划拨。优先安排公共交通设施建设用地，城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，其用地符合《划拨用地目录》的，可以用划拨方式供地。不得随意挤占公共交通设施用地或改变土地用途。
　　

（五）加大科研投入。城市人民政府要加大对公共交通行业的科研投入，实现公共交通优先发展的科技支撑。要对公共交通规划理论与方法、综合交通枢纽设计、公共交通优先的道路网利用和信号系统、综合交通信息平台、车辆智能化和安全性有关标准等组织立项，加大科研力度。要积极推广应用先进科技成果，满足优先发展公共交通的技术需要。公共交通企业要加大对企业管理系统的科技投入，提高运营组织水平。
　　

八、加强组织领导和监督检查
　　

优先发展城市公共交通，是一项复杂的社会系统工程。城市人民政府要切实加强组织领导，动员社会力量，共同做好这项工作。城市公共交通行政主管部门要会同有关部门，认真组织实施有关政策措施，把优先发展公共交通作为实施城市道路交通畅通工程、创建绿色交通示范城市、改善人居环境的重要内容，切实抓好落实。建设部要会同有关部门，加强监督检查和评估指导，积极推广先进经验，对取得明显成效的城市给予表彰，引导各地做好优先发展公共交通工作，促进城市健康发展。